這幾天，不少民眾來到北京西直門南小街115號院，在環(huán)境保護部的門牌前拍照留影。1988年，這里掛上了環(huán)境保護局（副部級）的牌子，此后幾乎每隔十年，就更換一次門牌：1998年，升級為國家環(huán)?？偛浚ㄕ考墸?；2008年，再次升級為國家環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門。如今，環(huán)境保護部這個名稱，將隨著新一輪機構(gòu)改革，淡出歷史舞臺。
3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案（下稱“方案”）提請十三屆全國人大一次會議審議，根據(jù)方案，環(huán)保部、發(fā)改委、國土資源部等7個部門的相關(guān)職能將予以整合，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務(wù)院組成部門，環(huán)保部不再保留。
本輪機構(gòu)改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。方案提請審議的同一天，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室主任劉鶴在《人民日報》發(fā)表《深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻變革》一文，稱（這次）改革的突出特點是范圍全面，改革深度具有革命性。
多位環(huán)保專家在接受時代周報記者采訪時表示，此前一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責劃分不夠科學，出現(xiàn)了職責交叉、多頭管理的問題。此番整合后，可以避免政出多門、責任不明、推諉扯皮的現(xiàn)象，提高政府的運行效率。
化解職責交叉困局
“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動?！眲ⅩQ在上述文章中寫道。
根據(jù)方案，新組建的生態(tài)環(huán)境部，是在環(huán)保部的基礎(chǔ)上，將多項散落在其他部門的環(huán)保職責整合在一起。如發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責、國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區(qū)劃職責、農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理職責等。
清華大學環(huán)境學院教授王占生對時代周報記者表示，生態(tài)環(huán)境部內(nèi)涵更寬、發(fā)言權(quán)更大。此前水利部和國土資源部在一些標準上并不統(tǒng)一，現(xiàn)在將兩者在水治理方面的職能交由生態(tài)環(huán)境部管理，更好一些。“在經(jīng)濟發(fā)展時，生態(tài)環(huán)境成了一個不能不考慮的問題。將來最好由國務(wù)院副總理直接領(lǐng)導，這樣生態(tài)環(huán)境部的發(fā)言分量會更重一些?！蓖跽忌ㄗh。
長期以來，我國的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、公安、交通等部門；資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財政、國土等部門。環(huán)境問題往往涉及各部門、行業(yè)和地區(qū)的利益。
“把相近的職能劃到一個部門，對今后的工作非常重要，可以改變監(jiān)管職能分散、部門之間相互扯皮、資源浪費的局面?！杯h(huán)保部原核安全總工程師楊朝飛對時代周報記者表示。他舉例稱，以前中國的地表水污染由環(huán)保部來治理，對水體進行監(jiān)測時，劣Ⅴ類水最高占到了16%，現(xiàn)在下降到8.6%，降幅接近一半。但地下水卻由國土資源部負責管理，由于它并不具備監(jiān)管企業(yè)排污等職能，所以這幾年地下水的污染呈現(xiàn)上升態(tài)勢，目前大概有2/3的地下水不能飲用，污染比較重。
早在2013年11月召開的十八屆三中全會上，習近平總書記就曾指出，山水林田湖是一個生命共同體?！叭绻N樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的?！?/span>
十九大報告明確提出，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。除了生態(tài)環(huán)境部，此次新組建的自然資源部也與生態(tài)環(huán)保密切相關(guān)。其主要職責，是對自然資源開發(fā)的利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責等。
國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登認為，自然資源部集自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管等職責于一身，實現(xiàn)了山水林田湖的一體化管理，有利于部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，信息共享，行政的效能會得到強化、提高等。但在他看來，機構(gòu)改革只是第一步，將來還會逐漸完善，不會一步到位。
生態(tài)監(jiān)管權(quán)待明確
對于自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職能定位，有專家擔憂：“將來關(guān)系怎么理順？”比如，森林這種既是自然資源又屬于生態(tài)系統(tǒng)的，應(yīng)該由誰管理？自然資源部和生態(tài)環(huán)境部之間是否有職責交叉的部分？
3月19日，原環(huán)保部部長李干杰被任命為新組建的生態(tài)環(huán)境部部長?！吧鷳B(tài)環(huán)境部的組建，從監(jiān)管者的角度，有‘五個打通’，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責統(tǒng)一起來?！崩罡山茉趦商烨暗挠浾邥媳硎?，第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了城市和農(nóng)村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對。
彭應(yīng)登對時代周報記者表示，以前環(huán)保部主要有兩大職能，即污染防治和生態(tài)保護。但從目前公布的方案來看，新組建的生態(tài)環(huán)境部更強調(diào)污染防治，生態(tài)保護監(jiān)管的職能并沒有明確。
值得一提的是，此次新組建了國家林業(yè)和草原局，職能涉及生態(tài)保護方面的監(jiān)管。該機構(gòu)由自然資源部管理，國家林業(yè)局不再保留。方案顯示，組建國家林業(yè)和草原局的目的是“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理”。
有觀點認為，涉及生態(tài)保護和污染治理方面的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)當有監(jiān)管職責。“一些項目開發(fā)建設(shè)前，環(huán)保機構(gòu)要進行環(huán)境評價的審批，要求減少污染。建設(shè)過程中、建成之后，都會監(jiān)督其是否按照環(huán)評標準運行?！睏畛w說道。
“生態(tài)監(jiān)管是原來環(huán)保部很重要的一塊內(nèi)容，比如主體功能區(qū)規(guī)劃里的生態(tài)紅線、自然保護區(qū)等監(jiān)管。”3月13日，全國政協(xié)委員、原環(huán)保部副部長黃潤秋在全國政協(xié)討論國務(wù)院機構(gòu)改革方案的小組會議上表示。在黃潤秋看來，組建生態(tài)環(huán)境部是為了把分散在各個部門有關(guān)污染監(jiān)管治理的職責集中在一起。組建自然資源部是統(tǒng)一行使對國家自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)，把國家自然資源資產(chǎn)要素歸攏到自然資源部。
黃潤秋建議，把自然生態(tài)監(jiān)管權(quán)按照十九大精神進一步明確?！艾F(xiàn)在看來，所有權(quán)是明確了，就是自然資源部，包括國家公園、自然保護區(qū)等所有的自然生態(tài)所有權(quán)，但是監(jiān)管權(quán)這一塊沒有寫得很明確?！秉S潤秋說道。
黃潤秋透露，中央對改革整個進程的規(guī)劃是到今年年底改革到位，時間非常短。楊朝飛表示，落實機構(gòu)改革還有很多細致的工作要做。如環(huán)保部要把從其他部門轉(zhuǎn)移過來的職能，與現(xiàn)有的職能進行梳理，交給統(tǒng)一的部門管理；過去的規(guī)章制度、法律法規(guī)，有矛盾的地方要進行修改；原來各個部門之間檢測標準和技術(shù)規(guī)范，要統(tǒng)一起來；人員的安排和培訓也是需要關(guān)注的問題。
此外，一些部門的劃分需要進一步考慮?！霸瓉淼沫h(huán)保部沒有船舶等大型監(jiān)測設(shè)備，國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責整合進來后，這些物資和人員是不是要一同合并過來，需要兩個部門進行研究。如果大型設(shè)備不能合并，可能就要考慮重新購買?！睏畛w說。他建議，有關(guān)地下水監(jiān)測點位和海洋環(huán)境監(jiān)測點位一定要做好跨部門的移交工作，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的歷史可比性。
