關于“禁/限塑令”助力解決海洋塑料垃圾問題的思考與建議

摘要：海洋塑料垃圾與微塑料已成為全球關注焦點，被列為當前亟待解決的重大環(huán)境問題和社會問題。本文從國際、區(qū)域和國家層面上梳理了塑料管控政策，分析了已經(jīng)實施的“禁/限塑令”管控政策的實施前景、實施效果和難點，認為存在實施成本高、宣傳不到位和替代品短期難以普及等問題，導致實施效果較差。在消費模式未發(fā)生根本轉變的背景下，“禁/限塑令”是推進海洋塑料垃圾治理的有效手段，但不是解決海洋垃圾問題的“治本”方法。為此，從政策制定、宣傳教育、經(jīng)濟技術和加強部門協(xié)調等角度，提出強化經(jīng)濟手段應用、提高公眾環(huán)保意識和完善政策宣傳方式等政策建議，以期為建立我國海洋塑料垃圾污染防治長效機制提供參考。

引言

塑料作為一種新型材料，被廣泛應用在工業(yè)、農業(yè)、包裝和電子等各個方面，和鋼鐵、木材及水泥并列為四大支柱性材料[1]。2018年全球塑料的年產量接近3.6億噸，累積產量接近90億噸。塑料制品的優(yōu)良特性，如良好的延展性、耐用性、穩(wěn)定性和輕質便攜等，恰恰成為了危害環(huán)境的“缺點”，即塑料在帶給人民便利生活的同時，也帶來了各種環(huán)境污染問題，如“白色污染”。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2016年全球塑料制品生產量達到了4.22億噸，而塑料垃圾產生量則高達2.42億噸[2]。

近年來全球對海洋塑料垃圾問題的關注日益增加。據(jù)估算，2018年全球1518條主要河流塑料垃圾入海通量為5.7×104～26.5×104噸（中值13.4×104噸），并在2028年達到峰值[3]。塑料垃圾在海洋中長久地存在，所引起的海洋生態(tài)危害日漸嚴重并被廣泛關注，并被聯(lián)合國環(huán)境大會列為與全球氣候變化、臭氧層耗竭、海洋酸化并列的全球重大環(huán)境問題[4]。自2011年以來，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）將海洋塑料垃圾，特別是微塑料引起的環(huán)境問題列為重點議題，鼓勵各國采取措施有效應對海洋塑料垃圾問題[5]。隨后各國開始對海洋塑料垃圾問題開展大量研究，制定了諸如禁/限部分塑料制品生產和使用的政策。本文從國際和國家層面對“禁/限塑令”管控政策進行了分析，深入探討通過禁止使用塑料制品解決海洋塑料垃圾問題的效果、難點、前景及替代措施，以期為我國海洋塑料垃圾污染防治提供參考。

海洋垃圾問題備受矚目

塑料垃圾是海洋垃圾的主要組成。根據(jù)2018—2019年《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)，塑料垃圾平均約占海洋垃圾數(shù)量的85.5%，說明海洋垃圾問題更多的是指海洋塑料垃圾問題。20世紀70年代，Carpenter等[6]首次對海洋塑料垃圾污染發(fā)出警告。1972年，聯(lián)合國會議通過了《倫敦傾廢公約》，附件Ⅰ中規(guī)定禁止向海洋傾倒的廢物中，就包含塑料制品[7]。1982年，《聯(lián)合國海洋公約法》規(guī)定禁止成員國向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但未明確針對塑料垃圾[8]。自2014年首屆聯(lián)合國環(huán)境大會開始，海洋塑料垃圾和微塑料連續(xù)被列入每屆大會主要議題，并相繼通過了《海洋塑料廢棄物和微塑料（EA.1/6）》《海洋塑料垃圾和微塑料（EA.2/Res.11）》《海洋垃圾和微塑料（EA.3/Res.7）》《海洋塑料垃圾和微塑料（EA.4/L.7）》和《治理一次性塑料制品污染（EA.4/L.10）》決議。2018年世界環(huán)境日的主題是“塑戰(zhàn)速決”，呼吁各國政府、企業(yè)和社會公眾齊心協(xié)力解決一次性塑料污染問題。2019年5月，全球187個締約國通過修訂后的《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》，同意大幅度減少流向海洋的塑料垃圾。據(jù)UNEP統(tǒng)計，截止到2018年就已有67個國家和地區(qū)采取了嚴格的管控政策以減少一次性塑料制品的使用[9]。

全球海洋垃圾現(xiàn)狀

1997年夏季，Charles Moore（查爾斯·穆爾）等[9]在美國夏威夷和加利福尼亞州之間，首次發(fā)現(xiàn)了太平洋上漂浮的垃圾帶，如今它已發(fā)育成為160萬千米2（面積超日本國土面積4倍）的“垃圾島”，并且里面基本全是塑料，被戲稱為“世界第八大洲”[10]。據(jù)UNEP估計，1997年有超過640萬噸垃圾進入海洋，2005年每平方千米的海洋表面有超過13000件的塑料垃圾[11]，2006年這一數(shù)據(jù)則增至18000件[12]。國際海洋環(huán)保組織初次調查結果顯示目前地球上所有海洋中總共有14285萬噸的塑料垃圾[13]。

2010年北太平洋海域每平方千米的塑料垃圾數(shù)量已達1.3萬個，比20世紀70年代初增加了100倍[14]。法國、意大利北部及西班牙的地中海海域10～15厘米深的海水中，90%的樣品都含有塑料碎片，據(jù)此推測整個地中海海域大約有2500億個塑料碎片（約合500噸）[15]。澳大利亞近岸海域塑料顆粒也達到了4000多個/千米2[16]。2019年《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，海面漂浮垃圾的平均密度為50個/千米2，表層水體漂浮垃圾為4027個/千米2（約為6.8千克/千米2），海灘垃圾為280043個/千米2（約為1828千克/千米2），海底垃圾為6633個/千米2（約為15.9千克/千米2）。盡管當前無法準確估算進入海洋的塑料垃圾數(shù)量，但現(xiàn)有研究已在全球各大洋海灘、近岸海域，甚至極地大洋都發(fā)現(xiàn)了塑料垃圾片[17-19]（見表1）。

海洋垃圾危害

2014年，聯(lián)合國發(fā)布的《聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2014年年鑒》[25]和《評估塑料的價值》[26]兩份報告均指出，由于塑料垃圾需要200～1000年的時間才能降解，海洋塑料垃圾對海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生物多樣性、海水養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)都造成了嚴重破壞。據(jù)估算，海洋塑料垃圾直接或間接造成的全球經(jīng)濟損失超過80×108美元，其中包括31×108美元的水產品損失[27]。總體上，海洋塑料垃圾產生的危害大致可分為兩類，即對海洋生態(tài)系統(tǒng)的危害和社會經(jīng)濟的危害。

在海洋生態(tài)系統(tǒng)方面，輸入海洋的垃圾約有70%進入海底，15%漂浮在海面，15%沖上海灘，漂浮在海面和海灘的海洋垃圾會嚴重破壞海洋景觀造成視覺污染[28]，進入海底的塑料垃圾則會破壞珊瑚礁。丟棄在海洋中的漁網(wǎng)、魚線、繩索和包裝膠帶等塑料垃圾，可纏繞海洋哺乳動物、海龜、海鳥和魚類等，從而造成生物死亡，這對瀕危物種而言有可能會導致物種滅絕，最終造成生物多樣性降低。同時，破碎的塑料碎片可能會被海洋生物包括海鳥誤食，導致其消化道堵塞，攝食能力降低。據(jù)統(tǒng)計，每年因纏繞或誤食而造成死亡的海洋動物超過了10萬只[29]。研究發(fā)現(xiàn)，目前全球100%的海龜物種、36%的海豹物種、59%的鯨魚物種、59%的海鳥物種以及92種魚類和6種無脊椎動物等，共計233種海洋生物體內均檢出了塑料顆粒[30]。此外，海面漂浮的塑料碎片還可能成為物種入侵的媒介[31]，如塑料碎片使海洋生物遷移到熱帶緯度和其原緯度3倍以上地區(qū)的機會增加了約一倍[32]。

在社會經(jīng)濟方面，海灘和海面漂浮垃圾會造成嚴重的視覺污染，降低海洋自然景觀的吸引力，影響海洋旅游和休閑娛樂收入；海面漂浮和水下懸浮的垃圾還會影響近岸海水養(yǎng)殖產業(yè)，危害航運安全，造成船舶事故；塑料破碎后產生的塑料碎片和顆粒（微塑料）被生物攝食后，攜帶的各種污染物在生物體內富集并沿食物鏈向高營養(yǎng)級傳遞，最終危害人體健康。2018年，《紐約時報》報道人體內發(fā)現(xiàn)包括聚丙烯（PP）和聚對苯二甲酸乙二醇酯（PET）在內的多達9種不同材質的微塑料，并且這些塑料材質均是塑料瓶和瓶蓋的主要成分；同年，《環(huán)境科學與技術》發(fā)表研究稱市場上超過90%的食鹽含有微塑料；而2019年歐洲腸道學會年會的一項研究報告稱，有來自8個國家的受測試者糞便樣本中檢出了9種不同材質的塑料顆粒[29]。

海洋塑料垃圾治理與源頭預防

國際層面治理政策

1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議就通過了禁止向海洋傾倒塑料制品的《倫敦傾廢公約》附件Ⅰ；隨后由國際海事組織制定《國際防止船舶造成污染的公約》附件Ⅴ，對船舶垃圾（包括塑料垃圾）的傾倒做出了限制[33]。1982年，《聯(lián)合國海洋公約法》規(guī)定禁止成員國向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但對塑料垃圾的條款較弱[8]。1992年，由多個國家簽署的《控制危險廢物越境轉移及其處置巴爾塞公約》[34]，對固體廢物的越境轉移做出了規(guī)范，并于2019年針對塑料垃圾跨境轉移進行了修訂。此外還有《倫敦協(xié)議》（LP）、《聯(lián)合國糧農組織負責任的漁業(yè)行為守則》、UNEP《保護海洋環(huán)境免受陸地活動影響的全球行動綱領》（GPA）、《聯(lián)合國生物多樣性公約》《保護野生動物遷徙物種公約》（CMS或波恩公約）以及《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等都涉及了海洋塑料垃圾治理[35]。

區(qū)域和國家層面治理政策

隨著社會公眾對海洋塑料污染關注度的日益增高，區(qū)域和國家層面也紛紛采取措施從塑料垃圾源頭開展海洋塑料垃圾治理。

1994年，歐盟出臺了《包裝及包裝廢棄物指令》及其附加條款，通過量化塑料包裝再利用率，限制塑料袋的使用量[36]；2010年，頒布了《工業(yè)排放指令》（2010/75/EU）附件Ⅰ，規(guī)定成員國須采取措施對塑料生產原料（聚合物、合成纖維和纖維素基纖維）設定排放限制[37]，進而從源頭減少塑料制品的泄漏；2015年，歐盟28國一致通過減少薄塑料袋使用的規(guī)定[38]；2018年，歐盟委員會發(fā)布《歐洲循環(huán)經(jīng)濟中的塑料戰(zhàn)略》（EU，2018），指出到2030年，歐盟市場上的所有塑料包裝全部重復使用或易于回收[29]，并通過塑料全生命周期限制塑料制品的丟棄量；2019年，歐盟委員會以壓倒性票數(shù)（560對35）通過了禁止包括一次性塑料餐具、一次性塑料盤子、塑料吸管、塑料制的棉簽、塑料氣球棒、塑料制成的食品容器、含過濾嘴的煙制品，以及發(fā)泡聚苯乙烯杯等10種一次性塑料制品的法案，并于2021年正式實施[39]。

近年，其他國家也陸續(xù)采取措施應對海洋塑料垃圾問題。2001年，愛爾蘭頒布《廢物管理修正法案》，宣布對消費者征收塑料袋稅[40]。2007年，美國舊金山成為全美第一個禁止在超市、藥店等地使用塑料袋的城市[41]；截至2017年9月，已有271個地方政府頒布了法令，這些法令或禁止塑料袋的使用，或對一次性塑料袋征稅[42]。2008年，阿根廷布宜諾斯艾利斯省在聯(lián)邦法律框架下，頒布了《塑料容器法》，對塑料袋和部分塑料材料做出限制[43]。另外部分國家針對塑料微珠也印發(fā)了相關政策，如2015年美國國會通過了《無微珠水法案2015》[44]；2017年韓國發(fā)布了《化妝品安全標準規(guī)定》部分修訂案行政預告[45]，2017年3月法國頒布法令“The Decree2017-291”[46]，同年英國和加拿大分別發(fā)布了《關于化妝品等產品中禁用塑料微珠立法草案》[47]和《化妝品微珠管理條例》[48]。此外，澳大利亞、印度、肯尼亞也相繼采取嚴格措施開展塑料垃圾治理，如印度馬哈拉施特拉邦實施的“限塑令”，三次違反規(guī)定就會被處以高額罰金，還可能面臨3個月的監(jiān)禁；肯尼亞也于2018年8月28日起嚴禁生產、進口、販售、使用塑料袋，違者將面臨長達4年的牢獄之災，或被重罰4萬美元[29]。

我國早在2001年就實施了《關于立即停止生產一次性發(fā)泡塑料餐具的緊急通知》（“禁/限塑令”），2007年印發(fā)了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（俗稱“限塑令”），要求從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（超薄塑料購物袋），并實行塑料購物袋有償使用制度[49]。2020年1月19日，我國再次印發(fā)了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（新版“限塑令”），禁止生產銷售超?。ㄐ∮?.025毫米）塑料購物袋、超?。ㄐ∮?.01毫米）聚乙烯農用地膜；禁止以醫(yī)療廢物為原料制造塑料制品；全面禁止廢塑料進口；分步驟禁止生產銷售一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品；分步驟、分領域禁止或限制使用不可降解塑料袋、一次性塑料制品、快遞塑料包裝等。