我國危險(xiǎn)廢物管理處置現(xiàn)狀及發(fā)展建議

我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生行業(yè)繁多，產(chǎn)廢種類繁雜，且產(chǎn)生量逐年增加，2012-2017年平均年增長速率為13.47%，預(yù)計(jì)2020年全國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量將達(dá)到13000萬噸以上。截至2018年底全國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位核準(zhǔn)收集和利用處置能力達(dá)到10212萬噸/年（其中收集能力1201萬噸/年），但我國危險(xiǎn)廢物管理仍面臨著處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配、處置設(shè)施能力空間供需不平衡、部分利用處置設(shè)施技術(shù)和運(yùn)營管理水平有待提高、部分重點(diǎn)地區(qū)危險(xiǎn)廢物保障能力不足等管理問題。為應(yīng)對(duì)上述問題，建議利用處置設(shè)施前期科學(xué)謀劃，積極提升現(xiàn)有利用處置設(shè)施水平，大力開展新增利用處置設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)種類處置能力建設(shè)。

一、危險(xiǎn)廢物管理與產(chǎn)生現(xiàn)狀

（一）危險(xiǎn)廢物管理重要意義

隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的不斷深化，“兩山論”和綠色發(fā)展理念的不斷實(shí)踐，危險(xiǎn)廢物管理已經(jīng)深度融入我國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。從2017年黨的十九大報(bào)告到2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，都對(duì)我國危險(xiǎn)廢物管理提出明確要求（見圖1）。堅(jiān)持全過程管理，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控，堅(jiān)持管理體系強(qiáng)化，是確保我國人民身體健康、生態(tài)環(huán)境安全的重要途徑。

圖1近年來危險(xiǎn)廢物管理需求

（二）危險(xiǎn)廢物管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系

按照危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生源不同，危險(xiǎn)廢物分為工業(yè)源危險(xiǎn)廢物和社會(huì)源危險(xiǎn)廢物；按照污染物種類不同，分為有機(jī)危險(xiǎn)廢物和無機(jī)危險(xiǎn)廢物；按照危險(xiǎn)廢物危害屬性不同，分為腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性、感染性危險(xiǎn)廢物[1]。從環(huán)境管理角度出發(fā)，我國危險(xiǎn)廢物主要按照產(chǎn)生行業(yè)、工藝不同進(jìn)行分類，并形成《國家危險(xiǎn)廢物名錄》（以下簡稱《名錄》）。2016年修訂版《名錄》將危險(xiǎn)廢物調(diào)整為46大類別479種[2]。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）規(guī)定，危險(xiǎn)廢物是指列入《名錄》或者根據(jù)國家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物。

在法規(guī)體系上，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《固廢法》構(gòu)成了我國危險(xiǎn)廢物管理的頂層法規(guī)體系。目前，我國已形成了包括污染防治責(zé)任制度、標(biāo)識(shí)制度、管理計(jì)劃制度、申報(bào)登記制度、源頭分類制度、轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、經(jīng)營許可證制度、應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢贫?、人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度以及貯存設(shè)施管理制度在內(nèi)的一套完整的管理體系（見圖2）[3][4]?！段ｋU(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法》所規(guī)定的危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證制度和《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》所規(guī)定的聯(lián)單制度，則是典型的危險(xiǎn)廢物管理制度[5][6]。

目前，中國危險(xiǎn)廢物治理行業(yè)主管部門為各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，負(fù)責(zé)對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境工作實(shí)施具體監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)對(duì)中國危險(xiǎn)廢物環(huán)境污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

圖2我國危險(xiǎn)廢物管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

（三）危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生與處理處置現(xiàn)狀

1.產(chǎn)生情況

近年來，我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量成持續(xù)快速增加態(tài)勢(shì)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》，2017我國統(tǒng)計(jì)申報(bào)的危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為6936.89萬噸，2012-2017年年平均增長率為13.47%，預(yù)計(jì)2020年全國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量將達(dá)到13000萬噸以上[7]，見圖3。

圖3近年危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量分析

從產(chǎn)廢種類角度分析，危險(xiǎn)廢物以廢堿、廢酸、石棉廢物、有色金屬冶煉廢物、無機(jī)氰化物廢物、廢礦物油為主[8]。2015年，廢堿產(chǎn)量623.0萬噸，占總量的15.7%；廢酸571.2萬噸，占比14.4%；石棉廢物549.2萬噸，占比13.8%；有色金屬冶煉廢物388.9萬噸，占比9.8%；無機(jī)氰化物廢物355.5萬噸，占8.9%；廢礦物油213.0萬噸，占5.4%。

從產(chǎn)廢行業(yè)角度，我國危險(xiǎn)廢物重點(diǎn)產(chǎn)生行業(yè)包括有色金屬冶煉（鉛鋅冶煉、銅冶煉、鋁冶煉）、煉焦（新型煤化工）、涂料（油墨、顏料及類似產(chǎn)品）制造、環(huán)境治理業(yè)（固體廢物焚燒）、基礎(chǔ)化學(xué)原料制造、金屬表面處理、金屬熱處理加工、電子元件制造、石油化工、鋼壓延加工等十大行業(yè)[9]，其危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量占全國各類危險(xiǎn)廢物總產(chǎn)量的50%。十大行業(yè)中，煉焦（新型煤化工）、涂料（油墨、顏料及類似產(chǎn)品）制造、基礎(chǔ)化學(xué)原料制造、石油化工都屬于化工行業(yè)。2015年，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量763.1萬噸，占工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量的19.2%；綜合利481.1萬噸，綜合利用率為62.8%，占工業(yè)危險(xiǎn)廢物綜合利用總量的23.9%；處置量274.5萬噸，處置率為35.5%，占全國工業(yè)危險(xiǎn)廢物處置總量的23.4%。

2.處理技術(shù)與能力

危險(xiǎn)廢物處理方式包括無害化和資源化兩種方式。處理工藝體系包括預(yù)處理工藝、資源化工藝和處置工藝。預(yù)處理工藝是資源化或處置的前置工藝，預(yù)處理技術(shù)主要包括物理處理技術(shù)、化學(xué)處理技術(shù)、物理化學(xué)處理技術(shù)、生物處理技術(shù)等，具體包括分選、破碎、蒸餾、萃取、脫水、結(jié)晶、洗滌分離、脫附、沉淀、中和、固化穩(wěn)定化、熱處理、催化技術(shù)、碳化等，典型預(yù)處理技術(shù)包括飛灰水洗工藝技術(shù)、低溫?zé)崦摳?、催化加氫技術(shù)、鹽浴、等離子處理技術(shù)等。資源化工藝主要包括提純、分離、穩(wěn)定化、固化穩(wěn)定化和代替物料參與生產(chǎn)等技術(shù)，典型技術(shù)包括工業(yè)窯爐協(xié)同處理技術(shù)、廢礦物油的除雜提純技術(shù)等。無害化處置工藝主要分為焚燒技術(shù)和非焚燒技術(shù)，典型焚燒技術(shù)主要指高溫焚燒技術(shù)、高溫熔融技術(shù)等，典型非焚燒主要指陸地安全填埋技術(shù)、深井貯存技術(shù)和遠(yuǎn)洋填海/排海技術(shù)[8]。

近年來，我國危險(xiǎn)廢物集中處置能力提升較為明顯。截至2018年底，全國各?。▍^(qū)、市）頒發(fā)的危險(xiǎn)廢物（含醫(yī)療廢物）經(jīng)營許可證共3220份，全國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位核準(zhǔn)收集和利用處置能力達(dá)到10212萬噸/年（含收集能力1201萬噸/年）（見圖4）。其中：2018年全國焚燒核準(zhǔn)經(jīng)營規(guī)模、填埋場(chǎng)容量分別較2015年增加146%、265%；水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物能力呈爆發(fā)式增長，2016-2018年我國建成、在建和規(guī)劃建設(shè)的水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目愈百項(xiàng)，截至2018年12月水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物持證單位約73家，核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營能力440萬噸/年。

圖42006-2018年我國危險(xiǎn)廢物處置能力變化

2018年，我國危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位實(shí)際利用處置量為2542萬噸（不含危險(xiǎn)廢物收集量和醫(yī)療廢物處置量），其中利用危險(xiǎn)廢物1911萬噸、占比75%，采用焚燒方式處置危險(xiǎn)廢物181萬噸、占比7.1%，采用填埋方式處置危險(xiǎn)廢物157萬噸、占比6.2%，采用水泥窯協(xié)同方式處置危險(xiǎn)廢物101萬噸、占比4.0%，采用其他方式處置危險(xiǎn)廢物192萬噸、7.6%。

3.處理處置情況

在分析我國危險(xiǎn)廢物綜合利用和處置情況前，首先需要說明數(shù)據(jù)分析口徑。2020年版《固廢法》第八十一條規(guī)定，“從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)的單位，貯存危險(xiǎn)廢物不得超過一年；確需延長期限的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)頒發(fā)許可證的生態(tài)環(huán)境主管部門批準(zhǔn)”，而該條款在2004年的版本中則表述為“貯存危險(xiǎn)廢物必須采取符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施，并不得超過一年；確需延長期限的，必須報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)經(jīng)營許可證的環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)”。兩個(gè)版本中對(duì)于危險(xiǎn)廢物貯存期限的要求都是一年，但2020年《固廢法》貯存的管理對(duì)象不包括產(chǎn)廢單位（產(chǎn)廢單位運(yùn)營范圍不包括收集、貯存、利用、處置等），模糊了產(chǎn)廢單位危險(xiǎn)廢物的貯存期限。以現(xiàn)有2017年之前的數(shù)據(jù)作為分析基礎(chǔ)，則應(yīng)遵循2004年《固廢法》，認(rèn)為當(dāng)年的綜合利用量和處置量都應(yīng)包含了上一年的貯存量，即綜合利用率或處置率為當(dāng)年綜合利用量或處置量比當(dāng)年的產(chǎn)生量與上一年的貯存量之和[10]。從圖5中可以看出，全國危險(xiǎn)廢物的綜合利用率保持在46%上下，而處置率則逐年增加。

圖5近年來危險(xiǎn)廢物綜合利用和處置量變化

從全國范圍內(nèi)以2017年數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行觀察，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量以華東、西北、西南為首，分別為3208.03萬噸、910.22萬噸和690.35萬噸。在消納方式上，綜合利用以華中、華東為優(yōu)，華北、華南、東北則以處置為主。綜合分析發(fā)現(xiàn)，華北、華東、華中、華南危險(xiǎn)廢物消納量達(dá)到90%以上，東北、西南消納量77%以上，而西北地區(qū)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量910.22萬噸，全國第二，但消納能力最差，消納量僅為35%，加之西北生態(tài)脆弱，又是三江源重要保護(hù)地區(qū)，其危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻。

圖6近年危險(xiǎn)廢物管理需求

二、危險(xiǎn)廢物管理存在的主要問題

1.處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配

目前我國核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營單位收集和利用處置能力超過1億噸，但存在部分危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施全年負(fù)荷率超過100%，而全國危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施全年整體負(fù)荷率僅30%的現(xiàn)象，表明危險(xiǎn)廢物利用處置能力結(jié)構(gòu)與需求不匹配，不同危險(xiǎn)廢物種類利用處置能力發(fā)展不平衡[11]。如廢礦物油、有色金屬冶煉廢物、廢鉛蓄電池等處理難度小、處置效益好的危險(xiǎn)廢物利用設(shè)施能力增長較快，甚至能力過剩。同時(shí)，化工廢鹽、電鍍污泥、含砷廢物等危險(xiǎn)廢物技術(shù)門檻高、處理難度大、利潤率低，致使處置能力缺口較大[12]。

2.處置設(shè)施能力空間供需不平衡

我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量大的區(qū)域主要在東部沿海和西北內(nèi)陸，而危廢處置能力強(qiáng)的地區(qū)位于華東華南。山東、青海、湖南、云南、新疆等地區(qū)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量遠(yuǎn)大于其處置能力，江蘇、陜西、浙江、江西、廣東等地區(qū)危險(xiǎn)廢物處置能力大于其產(chǎn)生量。由于危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移審批手續(xù)復(fù)雜，運(yùn)輸成本較高，使得危險(xiǎn)廢物利用處置區(qū)域供需失衡情況長期存在。

3.部分利用處置設(shè)施技術(shù)和運(yùn)營管理水平有待提高

部分危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施在穩(wěn)定運(yùn)行、處置方式、污染防治等方面還有很大的提升空間，部分利用處置設(shè)施工藝技術(shù)水平較低，難以滿足現(xiàn)行環(huán)保相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及資源化利用要求[13]。部分設(shè)施經(jīng)營單位技術(shù)研發(fā)能力弱，運(yùn)行維護(hù)不到位，運(yùn)營管理不夠規(guī)范，存在超標(biāo)排放現(xiàn)象，造成危險(xiǎn)廢物處置的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境效益低，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大。

4.部分重點(diǎn)地區(qū)危險(xiǎn)廢物保障能力不足

部分大型危險(xiǎn)廢物產(chǎn)廢單位和工業(yè)園區(qū)沒有配套的危險(xiǎn)廢物貯存、利用和處置設(shè)施，危險(xiǎn)廢物焚燒、填埋等處置能力明顯不足，且新建設(shè)施選址日益困難[14][15]。按照2018年實(shí)際填埋量測(cè)算，天津、遼寧、海南、吉林和河南六省的填埋設(shè)施剩余年限不足五年，而新建項(xiàng)目建設(shè)周期長，一般需要五年。

三、管理能力發(fā)展建議

1.做好利用處置設(shè)施前期科學(xué)謀劃

按照“省域內(nèi)能力總體匹配、省域間協(xié)同合作、特殊類別全國統(tǒng)籌”的原則，統(tǒng)籌危險(xiǎn)廢物處置能力建設(shè)。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)組織開展危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、利用處置能力和設(shè)施運(yùn)行情況評(píng)估，掌握底數(shù)，科學(xué)規(guī)劃并實(shí)施危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，將危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施納入當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)。

2.積極提升現(xiàn)有利用處置設(shè)施水平

一是淘汰處置規(guī)模小、工藝技術(shù)落后、運(yùn)行不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、污染物排放超標(biāo)的處理處置設(shè)施；二是對(duì)具備條件的設(shè)施開展提標(biāo)改造，加大技術(shù)創(chuàng)新和改造力度，提高現(xiàn)有設(shè)施的技術(shù)水平；三是提升既有處置設(shè)施運(yùn)營管理水平。

3.大力開展新增利用處置設(shè)施建設(shè)

鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物資源化利用項(xiàng)目建設(shè)，支持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)技術(shù)先進(jìn)的危險(xiǎn)廢物資源化利用設(shè)施建設(shè)，發(fā)展水泥窯協(xié)同處理技術(shù)，將其作為危險(xiǎn)廢物消納能力的有益補(bǔ)充，支持工業(yè)爐窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物等示范工程建設(shè)，推廣應(yīng)用一批技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)可行、效果良好的處置利用技術(shù)。嚴(yán)格限制可利用或可焚燒處置的危險(xiǎn)廢物直接填埋，減少危險(xiǎn)廢物填埋量。

4.強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)種類處置能力建設(shè)

鼓勵(lì)大型石油化工等產(chǎn)業(yè)基地配套建設(shè)危險(xiǎn)廢物利用處置設(shè)施。鼓勵(lì)產(chǎn)生量大、種類單一的企業(yè)和園區(qū)配套建設(shè)危險(xiǎn)廢物收集貯存、預(yù)處理和處置設(shè)施。對(duì)多氯聯(lián)苯廢物等需要特殊處置的危險(xiǎn)廢物和含汞廢物等具有地域分布特征的危險(xiǎn)廢物，實(shí)行全國統(tǒng)籌和相對(duì)集中布局，建設(shè)專業(yè)化利用處置基地。加強(qiáng)廢酸、廢鹽、生活垃圾焚燒飛灰等危險(xiǎn)廢物利用處置能力建設(shè)。