危廢名錄與鑒別管理制度日趨重要——新固廢法系列解讀

2020 年9 月1 日起施行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法）第七十五條對我國危險(xiǎn)廢物鑒別管理制度進(jìn)行了修訂。新固廢法除了保持原固廢法中規(guī)定的“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)主管部門制定國家危險(xiǎn)廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法和識別標(biāo)志”，還增加了“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)規(guī)定鑒別單位管理要求”和“國家危險(xiǎn)廢物名錄應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整”的規(guī)定，反映出危險(xiǎn)廢物名錄與鑒別管理制度的重要性以及新的要求。

1 危險(xiǎn)廢物鑒別管理制度的主要內(nèi)容

根據(jù)新固廢法，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對危險(xiǎn)廢物鑒別過程實(shí)施管理，一是制定國家危險(xiǎn)廢物名錄（以下簡稱名錄）；二是統(tǒng)一固體廢物危險(xiǎn)特性技術(shù)指標(biāo)，制定危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法；三是制定鑒別單位管理要求，對鑒別過程實(shí)施管理。

根據(jù)固體廢物的危害性質(zhì)將應(yīng)予以嚴(yán)格控制和重點(diǎn)管理的固體廢物按種類、名稱匯集，制定國家危險(xiǎn)廢物名錄。凡列入名錄的廢物，均應(yīng)按國家危險(xiǎn)廢物有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。國家危險(xiǎn)廢物名錄劃定危險(xiǎn)廢物的種類和范圍，不僅涉及到科學(xué)技術(shù)問題，也涉及到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和危險(xiǎn)廢物污染防治監(jiān)督管理的實(shí)際要求和能力。

危險(xiǎn)廢物的特性鑒別是指根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和規(guī)范，對固體廢物的危險(xiǎn)特性進(jìn)行分析、測試，以確定某種廢物是否屬于危險(xiǎn)廢物的過程。國家危險(xiǎn)廢物名錄所列類別有限，所列類別之外的固體廢物應(yīng)通過危險(xiǎn)廢物特性鑒別確定其是否屬于危險(xiǎn)廢物。

2 名錄是危險(xiǎn)廢物管理的“基石”

危險(xiǎn)廢物鑒別是危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理的技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)鍵依據(jù)，名錄是危險(xiǎn)廢物管理“基石”，在危險(xiǎn)廢物的環(huán)境管理中發(fā)揮著重要作用，具體包括：

名錄是危險(xiǎn)廢物管理頂層設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。

危險(xiǎn)廢物鑒別是摸清我國危險(xiǎn)廢物底數(shù)的重要手段，目前危險(xiǎn)廢物的申報(bào)登記與統(tǒng)計(jì)主要都是基于《國家危險(xiǎn)廢物名錄》開展的。因此，《國家危險(xiǎn)廢物名錄》將直接影響我國危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、流向、貯存、處置等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，體現(xiàn)我國危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生和管理現(xiàn)狀，為我國危險(xiǎn)廢物的相關(guān)管理規(guī)劃、政策的制訂提供科學(xué)的依據(jù)。

名錄是危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理工作的技術(shù)基礎(chǔ)。

危險(xiǎn)廢物鑒別是明確固體廢物屬性、確定危險(xiǎn)廢物管理對象的重要依據(jù)，其發(fā)揮的作用還涉及設(shè)施的環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)察、規(guī)范化考核、經(jīng)營許可證管理以及排污許可證管理等多方面，對我國固體廢物，乃至整個環(huán)境的污染防治工作有著重要作用。

名錄是環(huán)境污染司法案件辦理的重要依據(jù)。

自2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號）發(fā)布后，涉及固體廢物和危險(xiǎn)廢物的環(huán)境污染刑事案件日趨增多，其中固體廢物的屬性認(rèn)定成為環(huán)境污染刑事案件量刑的重要依據(jù)。

3 完善危險(xiǎn)廢物鑒別管理制度的幾點(diǎn)建議

我國的危險(xiǎn)廢物管理工作起步較晚， 2007年建立了相對完善的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系，但相當(dāng)長時(shí)間后危險(xiǎn)廢物鑒別工作才逐步開展。隨著我國對危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理工作的加強(qiáng)，以及2013年“兩高”環(huán)境司法解釋發(fā)布后，鑒別工作案例迅速增多。結(jié)合這些年鑒別工作實(shí)踐，建議在以下方面完善我國危險(xiǎn)廢物鑒別管理制度。

一是建立完善的名錄動態(tài)修訂工作機(jī)制。

我國于1998年首次頒布名錄，2008年和2016年分別進(jìn)行兩次重大修訂。從《名錄》修訂的歷程上看，2008版主要完成了總體框架和名錄認(rèn)定的總體原則的制定，2016版主要基于現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)，針對環(huán)境管理中反映比較集中、問題比較多的廢物開展修訂，同時(shí)建立了基于風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的名錄修訂方法，并補(bǔ)充了豁免管理機(jī)制。2019年，針對危險(xiǎn)廢物管理工作新形勢，生態(tài)環(huán)境部又啟動了名錄修訂工作。

到目前為止，我國已經(jīng)形成較為完善的名錄體系，總體上我國名錄基本上已經(jīng)從制修訂階段轉(zhuǎn)化成名錄的維護(hù)和完善階段。但目前名錄修訂工作存在一些問題，主要包括系統(tǒng)持續(xù)的基礎(chǔ)研究薄弱，難以支撐名錄的維護(hù)和完善；工作機(jī)制的缺乏難以保障《名錄》的科學(xué)性和可靠性。

為此，在名錄修訂工作中，應(yīng)建立完善的名錄動態(tài)修訂工作機(jī)制。名錄的修訂過程應(yīng)包括：意見征集—評估論證—修訂意見發(fā)布—后評估過程。常態(tài)化的修訂工作機(jī)制應(yīng)為過程滾動實(shí)施的過程。意見征集可以按周期性征集與日常收集相結(jié)合的模式進(jìn)行，并建立意見庫。評估論證是對修訂意見進(jìn)行核實(shí)或科學(xué)論證的過程。

主管部門可以就意見庫中影響重大、急需解決的問題委托相關(guān)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和充分論證，形成系統(tǒng)的研究報(bào)告，作為名錄修訂的技術(shù)依據(jù)。采用以上滾動修訂的工作機(jī)制，可以保證急需的修訂意見得到及時(shí)頒布，同時(shí)確保修訂內(nèi)容的具有充分的科學(xué)依據(jù)。

二是完善危險(xiǎn)廢物特性鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系。

1996年原國家環(huán)?？偩窒群笾贫烁g性鑒別（GB5085.1-1996）、急性毒性初篩（GB5085.2-1996）、浸出毒性鑒別 (GB5085.3-1996）三項(xiàng)鑒別標(biāo)準(zhǔn)以及配套的檢測方法標(biāo)準(zhǔn)。2007年對以上三項(xiàng)鑒別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，同時(shí)新增制訂《危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》（GB 5085.7-2007）、易燃性（GB 5085.4-2007）、反應(yīng)性（GB 5085.5-2007）和毒性物質(zhì)含量（GB 5085.6-2007）四項(xiàng)鑒別標(biāo)準(zhǔn)，并配套制定《危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 298－2007）對鑒別工作全過程各環(huán)節(jié)的技術(shù)要求做出規(guī)定。

近年來，國家對環(huán)境管理和環(huán)境司法的工作力度不斷加強(qiáng)，出臺了一系列政策性文件，對危險(xiǎn)廢物鑒別工作提出了新要求，同時(shí)由于鑒別技術(shù)水平的提高，原有的危險(xiǎn)廢物特性鑒別標(biāo)準(zhǔn)體系已難以適應(yīng)新的鑒別需求，具體包括：

鑒別程序和判斷規(guī)則有待優(yōu)化。例如危險(xiǎn)廢物鑒別程序中未充分利用理論分析作用，導(dǎo)致鑒別工作中過度檢測?，F(xiàn)有的處理后判定規(guī)則不利于促進(jìn)危險(xiǎn)廢物的綜合利用?；旌显瓌t在執(zhí)法中容易引起較大的爭議，且無形中增加廢物的處理量和處置成本等。

鑒別指標(biāo)有待完善。例如抗生素、激素等存在較大人體健康風(fēng)險(xiǎn)的污染物缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)限值。易燃性、反應(yīng)性鑒別標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性。毒性物質(zhì)含量鑒別標(biāo)準(zhǔn)存在較大的爭議等。

危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)要求需要細(xì)化完善。例如份樣數(shù)未考慮固體廢物的產(chǎn)生特征，部分鑒別項(xiàng)目采樣對象不明確，以及環(huán)境污染事故的鑒別缺少依據(jù)等。

三是強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物鑒別工作的統(tǒng)一管理。

目前，全國普遍沒有明確負(fù)責(zé)組織危險(xiǎn)廢物鑒別的機(jī)構(gòu)以及鑒別程序等事宜，導(dǎo)致廢物產(chǎn)生單位不知道去哪里進(jìn)行危險(xiǎn)廢物鑒別，鑒別的程序是什么，哪些實(shí)驗(yàn)室可以開展危險(xiǎn)廢物鑒別測試，什么樣的鑒別結(jié)果符合生態(tài)環(huán)境部門要求等等，這些問題嚴(yán)重影響危險(xiǎn)廢物鑒別工作的開展。

由于缺乏統(tǒng)一的管理，危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)水平參差不齊，在一定程度上影響了鑒別結(jié)果的可靠性和真實(shí)性。主要表現(xiàn)為：鑒別對象不準(zhǔn)確，經(jīng)常出現(xiàn)對名錄中的廢物進(jìn)行鑒別；鑒別結(jié)論缺乏依據(jù)，例如，樣品份樣數(shù)不合規(guī)范，檢測項(xiàng)目不夠全面等；在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，少數(shù)檢測機(jī)構(gòu)為迎合部分企業(yè)減小廢物處置成本的需求，將危險(xiǎn)廢物定性為一般工業(yè)固體廢物。

4 圍繞新固廢法要求已取得一些積極進(jìn)展

針對上述問題，圍繞新固廢法的要求，生態(tài)環(huán)境主管部門也一直在不斷完善危險(xiǎn)廢物鑒別管理制度，并取得了積極的進(jìn)展。

積極推動名錄動態(tài)修訂。目前，針對名錄修訂間隔過長，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展所導(dǎo)致的固體廢物類別和污染特性的快速變化的現(xiàn)狀。生態(tài)環(huán)境部于2019年啟動了2016年版名錄的修訂工作，并于2019年12月發(fā)布二次征求意見稿，有望及時(shí)配合新固廢法的實(shí)施。

有序完善鑒別標(biāo)準(zhǔn)修訂。生態(tài)環(huán)境部于2019年修訂發(fā)布了《危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》（GB 5085.7—2019）和《危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)規(guī)范》（HJ 298-2019），這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)已于2020年1月1日正式生效實(shí)施。此外，腐蝕性、易燃性和反應(yīng)性鑒別標(biāo)準(zhǔn)也正在修訂過程中。

研究制定危廢鑒別管理要求。生態(tài)環(huán)境部一直在推動危險(xiǎn)廢物鑒別統(tǒng)一管理工作，早于2016年發(fā)布了《危險(xiǎn)廢物鑒別工作指南（試行）（征求意見稿）》。2020年，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)新固廢法第七十五規(guī)定，開展危險(xiǎn)廢物鑒別管理工作要求相關(guān)前期研究，研究出臺危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)技術(shù)導(dǎo)則等相關(guān)文件。